Comment l'Afrique peut mieux négocier avec la Chine

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Le président chinois Xi Jinping au Forum Chine-Afrique à Beijing le 4 septembre 2018.
Le président chinois Xi Jinping au Forum Chine-Afrique à Beijing le 4 septembre 2018. POOL New / REUTERS

"Nous ne négocions pas avec la Chine!" C’est la première réponse des diplomates et responsables africains interrogés dans le cadre d’une projet de recherche sur les pratiques de négociation avec la Chine en matière de projets d’infrastructures. Il existe en effet une perception commune selon laquelle les conditions imposées par les entreprises et les banques de développement chinoises sont peu ou pas négociables, de peur que l’offre de financement ne soit dirigée ailleurs.

La Chine est actuellement le plus important fournisseur de financement d'infrastructures sur le continent – comme l'illustre le récent engagement de 60 milliards de dollars pris par le Forum Chine-Afrique en septembre 2018. Parmi les principaux projets envisagés figurent les centrales hydroélectriques. angola et en Guinée, une raffinerie de pétrole Nigeria ou la construction d'une nouvelle ville Egypte.

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Pourtant, un examen plus approfondi sur le terrain révèle que certains gouvernements africains négocient beaucoup mieux que d’autres avec les Chinois. Les projets ferroviaires en Afrique de l’Est semblent être un bon exemple: à la Kenya, la chemin de fer à voie normale C’est le plus grand projet d’infrastructure depuis l’indépendance du pays en 1963. La Chine Eximbank a fourni la majeure partie du financement de la phase 1 (472 km sur un coût de 3,2 milliards de dollars). éthiopien, une ligne de train électrique plus moderne reliant Addis-Abeba à Djibouti, également financé par la Chine, ouvert depuis deux ans. Son coût est de 3,4 milliards de dollars, pour 756 km. Le gouvernement kenyan explique cette différence par des critères techniques liés au terrain et à la nécessité de transporter de plus gros volumes de fret. Cependant, de récentes révélations confirment que des dysfonctionnements majeurs se sont produits en amont, notamment dans le processus de négociation.

Les nouvelles locomotives de Kenya Railways
Nouvelles locomotives de Kenya Railways EPA

En apparence, les gouvernements africains semblent avoir une marge d'action limitée. Pourtant, ils peuvent apprendre les uns des autres. Malgré des clauses initiales très restrictives, un contrat favorisant la création d’emplois (en particulier pour les ouvriers qualifiés), le transfert de connaissances et de technologies, le respect des normes environnementales et de construction et l’utilisation de matériaux de qualité sont encore possibles. . Cela dépend de quatre conditions:

1. Évitez les négociations fragmentées

En règle générale, après les réunions bilatérales ou multilatérales sino-africaines et les engagements financiers qui ont suivi, les entreprises chinoises (provinciales ou nationales), soutenues par la mission économique et commerciale et l’ambassade de Chine dans le pays, établissent des contacts initiaux. avec le cabinet du Premier ministre, les ministères stratégiques (notamment ceux des affaires étrangères, des finances et de la planification) et les ministères techniques (notamment ceux des transports et des travaux publics, de l'agriculture ou du logement) à la recherche de projets d'infrastructures internes prioritaires.

Dans certains pays, tels que Aller et le Camerounministères stratégiques prennent la tête des négociations, tandis que d’autres, tels que Bénin et au Kenya, permettent aux ministères techniques de poursuivre des discussions décentralisées. Dans ce deuxième scénario, ces ministères techniques peuvent être tenus, pour accélérer le processus, de ne pas consulter les ministères stratégiques comme ils sont censés le faire et de progresser de manière indépendante, même s'ils n'ont parfois pas d'expérience préalable en matière de négociation avec le gouvernement. Chinois. En pratique, les accords ainsi obtenus risquent de se révéler moins bénéfiques pour les pays africains et de promouvoir les pratiques de corruption.

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Par exemple, une enquête de corruption a été ouverte dans le cadre du Kenya Railway Project. Il est maintenant devenu évident que ce contrat très coûteux et très coûteux est également lié aux problèmes de coordination et de contournement d'acteurs clés (Chemins de fer du Kenya en particulier) au cours des négociations.

L'implication de tous les ministères concernés dans une négociation peut en effet prendre plus de temps. Le processus est toutefois plus cohérent et le projet qui en résulte risque moins de violer les réglementations nationales.

2. Renforcer les équipes de négociation

Deuxièmement, l’avantage ou le désavantage du résultat obtenu par les gouvernements africains dépend des formes d’intervention de la présidence au cours des négociations. Ces derniers, souvent guidés par des motivations politiques et la nécessité de respecter les promesses électorales – notamment en ce qui concerne la construction d’infrastructures – peuvent devoir s’immiscer dans le processus en exerçant des pressions sur les fonctionnaires. . Cela se traduit généralement par un manque d'application des réglementations nationales.

Au Bénin, par exemple, lors des négociations sur l'axe routier interrégional Akassato-Bohicon en 2010, des entrepreneurs chinois mécontents de certaines conditions imposées par des fonctionnaires et des experts du ministère des Travaux publics se sont plaints directement au président Boni Yayi. Ces derniers ont accepté d'intervenir, ce qui a conduit à contourner les règles nationales en matière de construction et d'emploi.

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Toutefois, une intervention peut être utile lorsqu’il s’agit de fournir une expertise spécifique aux entités gouvernementales lors des négociations. Au Bénin sous l'actuel chef d'Etat, au Togo, dans Sénégal et en Tunisie, la présidence a été invitée à solliciter des cabinets d’avocats internationaux dont les experts possédaient une expérience professionnelle dans les ministères stratégiques chinois tels que ceux des affaires étrangères et du commerce ou dans les banques de développement (y compris China Eximbank). Ces experts ont fourni des conseils techniques et judiciaires afin de mieux comprendre le fonctionnement de ces institutions et leurs différents critères et conditions de prêt.

Une expertise supplémentaire peut donc avoir un impact à la table de négociation si elle ne fait pas partie d'une stratégie à long terme institutionnalisée. En effet, la disparité des acteurs participant à la plupart des discussions sino-africaines se reflète dans la coexistence de différents styles de négociation. Les équipes africaines sont en grande partie composées de chefs de division et de fonctionnaires dotés de compétences plus ou moins techniques, de ministres et parfois du président. Du côté chinois, la présence combinée de représentants d'ambassades, de missions économiques et commerciales et d'émissaires de sociétés anonymes est un indicateur de cette double logique politico-économique dans laquelle le marché et l'État négocient d'une seule voix pour maximiser les profits – et conduit souvent à des tactiques agressives auxquelles leurs interlocuteurs africains ne sont pas habitués.

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Les négociateurs chinois adoptent souvent une approche "à prendre ou à laisser". Face à cette attitude, les gouvernements africains ne tiennent pas suffisamment compte du fait que la Chine dispose d'un excédent qu'elle souhaite vendre et a donc besoin des marchés du continent. Une autre technique de négociation consisterait à s'opposer plus régulièrement à d'autres pays souhaitant financer des projets d'infrastructure en Afrique, tels que la Turquie, les Émirats arabes unis et la Corée du Sud.

3. Écoutez la société civile

Troisièmement, le succès des négociations dépend de la responsabilité des dirigeants vis-à-vis des préoccupations des populations et de la société civile du continent. Si les Africains ont une perception généralement positive de la Chine, comme le montre une enquête Afrobaromètre (en anglais) Avec 54 000 personnes dans 35 pays, il existe également une vision négative de ce pays.

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Cela est dû à la mauvaise qualité des produits chinois, au manque de transparence des contrats, à la perception croissante que la présence chinoise en Afrique se traduit par des suppressions d'emplois, ainsi que par des soupçons de corruption de la part des élites locales. Si les gouvernements du continent ne tiennent pas compte de ces perceptions, les organisations de la société civile et les médias dénonceront à juste titre le favoritisme de leurs dirigeants envers la Chine, comme ce fut le cas au Kenya autour du cas de la route du fer.

4. Partager et augmenter les connaissances

Négocier avec la Chine est une pratique relativement nouvelle pour les gouvernements africains. Ils devraient saisir toutes les occasions pour partager leurs expériences et leurs bonnes pratiques. Les universités ont également un rôle à jouer: le nombre de centres d’études asiatiques qu’elles hébergent reste trop limité. Ils devraient en créer davantage pour combler les lacunes en matière d’information et de connaissances, malgré la présence en Afrique d’instituts culturels et linguistiques et l’inclusion du mandarin dans les programmes de certains pays.

Certains ont fait valoir par le passé que les gouvernements du continent échouaient dans leurs négociations avec les Chinois car ils manquaient de stratégie. Cela n’est que partiellement prouvé: nombre d’entre eux ont mis en place des plans d’action et négocient des marges de manœuvre. Mais le besoin d'une approche plus coordonnée et cohérente se fait sentir – un axe sur lequel la Chine a réalisé des progrès considérables de son côté. Pour les gouvernements africains, un manque d'accord reste généralement préférable à un mauvais accord.

Folashadé Soulé est chercheur associé au programme de gouvernance économique mondiale de l’Université d’Oxford. Docteur en sciences politiques, mention relations internationales, Sciences Po Paris.

Cet article a d'abord été publié sur le site de La conversation.

Folashadé Soulé